Las Zonas Económicas Especiales

El pasado 7 de octubre, el presidente Enrique Peña Nieto envió al Congreso una iniciativa de ley en la que propone la creación de Zonas Económicas Especiales (ZEE) en el país. Las ZEE se definen como un área delimitada geográficamente, ubicada en una región con ventajas naturales y logísticas, y que contarán con un régimen especial en beneficio de las empresas que se establezcan al interior de las mismas (en el que se incluyen estímulos fiscales, así como otras facilidades e incentivos económicos). 

En principio, el objetivo de la creación de estas zonas es el de contribuir a reducir la desigualdad regional en el país, ya que se pretende que estas zonas se ubiquen preferentemente en las entidades con mayores rezagos sociales. De hecho, en la iniciativa propuesta se plantea que este tipo de zonas se establezcan únicamente en las 10 entidades federativas con mayor incidencia de pobreza multidimensional y, dentro de éstas, únicamente en las localidades urbanas de tamaño intermedio (de entre 50 mil y 500 mil habitantes). El objetivo es evidentemente el de promover la creación de polos de desarrollo regional en entidades relativamente pobres, que puedan contribuir a la generación de un cierto potencial productivo en dichas entidades. En la propia iniciativa se plantea que las 3 primeras ZEE se establezcan en el Corredor Industrial Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, en los municipios colindantes con el Puerto de Lázaro Cárdenas en Michoacán y, por último, en la zona de Puerto Chiapas en el estado del mismo nombre. 

La justificación para la creación de las ZEE se basa en una serie de experiencias internacionales relativamente exitosas, principalmente en las economías asiáticas. Las ZEE, sin embargo, existen en muchas partes en el mundo con resultados muy heterogéneos. Si bien es cierto que algunas de ellas han sido muy exitosas, otras han sido un rotundo fracaso con un efecto muy magro en términos de producción y de generación de oportunidades laborales. En algunas partes en el mundo, las ZEE se han convertido únicamente en enclaves de producción sin ningún tipo de integración o articulación con el resto del aparato productivo nacional (en forma similar a lo que ocurrió con la industria maquiladora de exportación, que ha sido promovida en México desde los años sesenta con los resultados por todos conocidos). En otros casos, las ZEE simplemente se han convertido en un instrumento útil para eludir el pago de impuestos y de beneficiarse de otras facilidades aduaneras o de regulación, sin que ello se traduzca en la creación de auténticos polos de desarrollo regional. 

Para evitar que las ZEE en México se terminen convirtiendo en enclaves productivos o en simples formas de elusión fiscal, deberíamos aprender de las lecciones que nos proporcionan las múltiples experiencias internacionales sobre este tema. En general, las ZEE exitosas tienen varias cosas en común: primero, se establecen en zonas geográficas con evidentes ventajas de ubicación geográficas y logísticas; segundo, van acompañadas de una inversión importante en el desarrollo de infraestructura productiva y de comunicación multimodal (por vía terrestre, aérea o marítima); tercero, van acompañadas de programas específicos de capacitación y de formación del capital humano apropiado para el tipo de empresas que se pretende atraer a la zona (técnicos u obreros especializados, si lo que se pretende es atraer industria manufacturera, por ejemplo); y cuarto, en todas ellas el Estado ha desempeñado un papel rector muy importante. 

Hasta ahora, la propuesta de ZEE en México se ha centrado únicamente en el primer aspecto y ha sido omisa respecto a los puntos dos y tres. Con respecto al cuarto punto, la propuesta del presidente Peña Nieto sugiere una combinación de un papel coordinador de parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (no es claro, por cierto, por qué debería ser la SHCP y no la Secretaría de Economía la que desempeñe el papel protagónico en este tema), junto con un administrador integral privado de la ZEE, quien estaría encargado de la construcción, desarrollo, administración y mantenimiento de la zona. Dependiendo de qué es lo que se haga o se deje de hacer en estos últimos tres aspectos, dependerá de si las ZEE funcionan o no en el país. Tal y como han sido planteadas hasta ahora, no es claro que las ZEE tendrán el impacto que se requiere para promover el desarrollo regional en el sur del país. 

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