Federalismo Fiscal: Un nuevo acuerdo fiscal (parte 6)

En artículos anteriores revisamos el proceso para hacer realidad la aspiración federalista, que late en el corazón de las diversas regiones del país desde el triunfo de la independencia. Esta aspiración quedó plasmada en la constitución de 1857, que estableció el principio federal básico, que señala que las facultades no expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los estados. Este principio perdura hasta hoy como norma constitucional. Revisamos los principios para guiar la construcción de nuevas bases para un federalismo fiscal eficiente y acorde a los retos del presente y propusimos criterios para guiar la tarea de la redistribución de responsabilidades entre la federación, los estados y los municipios.

Ahora corresponde definir cómo distribuir atribuciones fiscales y recursos para que cada nivel de gobierno pueda cumplir las responsabilidades que se le asignen. Una propuesta viable para una nueva distribución de atribuciones fiscales sana, podría ser la siguiente:

1) Acorde al imperativo de racionalidad y necesidad de un sano desarrollo del sistema, asignar al nivel federal las competencias tributarias para legislar y administrar los principales impuestos nacionales (ISR, IVA, IEPS). Federación y estados podrían acordar la administración de uno o más de estos impuestos por parte de estos últimos.

2) El rendimiento de los impuestos arriba mencionados, podría distribuirse como sigue:

A. A la federación correspondería lo recaudado por el ISR para financiar las funciones de su competencia

B. A los estados se les asignaría un elevado porcentaje del IVA y de los impuestos especiales a las gasolinas, bebidas alcohólicas, cervezas, tabacos, más el producto de la tenencia de vehículos y del impuesto sobre automóviles nuevos, para financiar su gasto público y el de sus municipios; el remanente de lo recaudado por estos impuestos iría a la federación

3) A las entidades federativas se le otorgarían atribuciones para legislar, administrar y recibir el rendimiento de algunos impuestos complementarios o para imponer tasas adicionales a gravámenes federales (las ventas a nivel consumo final o fase minorista y a la gasolina). Estas facultades estarían sujetas a tasas adicionales máximas, establecidos en la ley.

4) En materia de impuesto predial, las entidades federativas conservarían las facultades de legislar sobre este gravamen, mientras que el rendimiento se asignaría a las haciendas municipales; la administración del impuesto seguiría a cargo del municipio, pudiendo estas tareas ser realizadas por las autoridades estatales, en acuerdo con el municipio, cuando este no tenga la capacidad técnica para asumir tales funciones.

También sería necesario una nueva Ley de Coordinación Fiscal para desarrollar las figuras que sustituirían a los actuales fondos de participaciones y de aportaciones. Estos nuevos fondos se integrarían principalmente con los recursos federales asignados a las entidades federativas.

¿Cómo distribuir la recaudación que corresponda a cada estado, y dentro de estos, a cada municipio?; ¿debe ser para resarcir a cada entidad su contribución a la recaudación generada? o ¿debe distribuirse conforme a algún criterio de equidad? Ninguna solución basada exclusivamente en uno de estos criterios tendría viabilidad. La primera opción no lo es, afectaría a los estados de menor desarrollo relativo. La solución basada exclusivamente en algún criterio de equidad, como la población, tampoco es viable, pues afectaría a los estados de mayor desarrollo relativo y poca población. Una solución factible tendría que atender ambos criterios. Más adelante se ofrece una posible salida.

Una solución para distribuir las aportaciones, que son transferencias federales para propósitos específicos, consiste en reconocer que estas obedecen a diferentes necesidades y que, por tanto, un esquema de coordinación hacendario sano y estable debe identificar las insuficiencias que se busca atender con cada tipo de aportación para así, con sentido de equidad, encontrar las fórmulas de distribución que reflejen más adecuadamente esas carencias.

Por ejemplo, una razón para transferir recursos federales a los estados es para que estos atiendan servicios públicos cuya operación si bien corresponde al ámbito estatal, satisface también prioridades u objetivos nacionales. Tales como los servicios de educación básica, para los cuales una medida de necesidad puede ser la población susceptible de ser beneficiaria, determinada por el número de personas entre los 5 y los 15 años.

En otros tipos de aportaciones, por ejemplo, recursos para infraestructura, el criterio de población es inapropiado. En este caso debe evaluarse el potencial de promoción o de desarrollo económico de cada región y en función de ello asignar los recursos. Ciertos indicadores como el grado de congestión o de insuficiencia en la materia, podrían ser una aproximación más válida al concepto de necesidad y por tanto, a la forma en que se distribuyan estas aportaciones.

Ahora bien, una vez definido sobre bases objetivas, racionales y equitativas como las sugeridas arriba, un nuevo esquema de distribución de los recursos, la pregunta es ¿cómo realizar la transición al nuevo esquema?

Una regla para la transición es asegurar, como mínimo, que ningún estado pierda en relación con el esquema actual. Ello implica realizar los cambios en forma gradual y en el contexto de una reforma fiscal que eleve los recursos globales.

Una posibilidad sería crear para cada categoría existente (participaciones y aportaciones) dos fondos, que se nutrirían con los recursos federales que se asignen a los estados y municipios.

Uno serviría para asegurar que cada estado quede al menos igual que bajo el actual esquema; los recursos asignados a este fondo se mantendrían en el tiempo en términos reales, las fórmulas de distribución de los recursos entre los estados serían basadas en las actuales reglas. El segundo fondo, que se integraría con el remanente de recursos, se aplicarían los nuevos criterios, resarcitorios para el caso de participaciones y de acuerdo con la necesidad específica que se busca atender en el de las aportaciones. En ambos casos, este fondo iría creciendo con el tiempo en importancia, pero en forma gradual, lo que permitiría que se fueran reduciendo las diferencias de niveles de desarrollo entre las entidades federativas.

También se aportan recursos federales a los estados buscando compensar a aquellos con mayor rezago relativo, para propiciar igualdad de oportunidades de desarrollo entre todos los habitantes del país. En este caso, el criterio para distribuir podría ser el igualar los beneficios que en forma de servicios públicos los gobiernos locales potencialmente pueden, con el apoyo federal, ofrecer a sus conciudadanos. Ello se lograría por la vía de aportación de recursos adicionales —correspondientes a la federación— a los estados cuyos ingresos fiscales por habitante estén por debajo del promedio nacional. El monto a repartir sería el necesario para igualarlos a dicho promedio.

Este esquema tendría la virtud de que ningún estado perdería en el cambio en relación con el esquema actual. A la vez, este esquema no penalizaría a los estados de mayor desarrollo económico relativo, sino que los alentaría a fortalecer su potencial fiscal para beneficio de sí mismos y del conjunto de la República. De igual manera, alentaría a los de menor desarrollo relativo por la vía del fondo compensatorio mencionado.

Este y los artículos anteriores sobre federalismo fiscal nos permiten concluir:

•La aspiración federalista es una exigencia de todas las regiones del país, desde nuestra independencia.

•El principio federal inscrito en las constituciones de 1857 y 1917 ha estado bajo acoso federal tanto por la vía legal, transfiriendo responsabilidades a la federación en detrimento de los estados, como por la vía fiscal, que ha generado una dependencia perniciosa de las haciendas locales sobre la federal.

•El actual pacto fiscal ya agotó su utilidad, es obsoleto, ineficiente y debe ser puesto al día.

•La puesta al día del pacto fiscal exige:

>Hacerlo en el marco de una reforma fiscal a fondo, no hay otra alternativa.

>Desarrollar un nuevo pacto fiscal eficiente y acorde a los retos del presente. Esta tarea debe buscar el sano desarrollo del sistema fiscal, equidad en la distribución de responsabilidades y recursos entre niveles de gobierno, y una sana coordinación fiscal.

>Construir un nuevo esquema de distribución de responsabilidades entre niveles de gobierno, acercando al ciudadano las decisiones sobre los principales servicios públicos para mejorar su calidad y la evaluación del desempeño de la administración pública; y dejando en a la federación aquellas que pueden realizarse mejor a este nivel.

>Con base en la nueva distribución de responsabilidades definir un nuevo reparto de atribuciones y recursos fiscales y nuevos fondos para sustituir los actuales tanto de participaciones como de aportaciones.

>Diseñar la transición del actual esquema al nuevo, asegurando que ningún estado pierda, sino que mejoren.

En síntesis, un futuro de menos pobreza y desigualdad para México requiere una reforma fiscal, a fondo, ya no hay espacio para más parches. Exige también un nuevo pacto fiscal que libere el potencial de cada estado y región del país. La respuesta que el actual gobierno ha dado a la Alianza Federalista de varios estados es insuficiente; pensar que se podrá cambiar el actual esquema fiscal sin una reforma de fondo, que resuelva las insuficiencias y deficiencias del sistema tributario actual y sin redefinir las responsabilidades de cada nivel de gobierno, es una quimera y pérdida de tiempo.