Federalismo: bases para un nuevo pacto fiscal (Parte 4)

En artículos anteriores concluimos que es necesario algún esquema de coordinación fiscal, dado que la federación y los Estados deben financiar sus gastos de la misma fuente impositiva. También señalamos que es inevitable, pues el actual pacto fiscal ya no es funcional y varias entidades, en especial del Norte y Centro del país, han manifestado su deseo de cambio.

También reconocimos que salirse del actual esquema no es viable, pues, previo a dicha salida, sería necesario construir un sistema tributario local, para sustituir los ingresos que se reciben en el actual esquema vía las participaciones federales, las cuales serían suspendidas con motivo de tal salida. Adicionalmente, aun si estos Estados lograran crear su propio sistema tributario local y salir del actual pacto fiscal, la necesidad de coordinación subsiste, ya que las figuras impositivas locales, por ejemplo, un ISR u otro impuesto estatal similar al IVA, legalmente posible, harían necesario convenir con la federación las condiciones en que estos impuestos serían deducibles de los correspondientes federales. No hacerlo sería muy perjudicial para empresas y personas en dicho Estado.

Por lo anterior, lo preferible es que los Estados busquen modificar el actual sistema de Coordinación Fiscal. Este está diseñado como juego de suma cero, pues el monto a repartir es fijo, así, subir el porcentaje a un Estado implica reducir el del otro. En consecuencia, modificar este esquema requiere que aumente el porcentaje a repartir, y eso solo será posible en el marco de una reforma que eleve la recaudación como proporción del PIB, pues dado la debilidad actual de las finanzas nacionales, y sin crecimiento económico, la federación difícilmente aceptará aumentar el pastel a repartir, ni los estados perjudicados aceptarían perder ingresos. Se requiere que el pastel total crezca para que sea posible que todos los Estados y la propia federación queden mejor que antes.

La necesidad es real y urgente. El país requiere construir un nuevo federalismo fiscal que propicie mayor equilibrio entre las partes del pacto federal y así se potencie la contribución de cada región al desarrollo nacional.

Las bases para este nuevo federalismo fiscal deben resolver la dependencia excesiva de las haciendas locales sobre la federal y atender la insatisfacción generalizada con el actual pacto fiscal. Las nuevas reglas de coordinación deben abarcar los aspectos tributario, presupuestal y financiero y, por la importancia del tema, la distribución de atribuciones y recursos entre los niveles de gobierno, y ser plasmadas en la Constitución. Estas nuevas bases deben incluir, al menos, tres conjuntos de criterios:

El primer grupo se refiere a los principios que deben observarse para asegurar el sano desarrollo del sistema fiscal. Estos son tres:

1. Establecer la obligación de mantener el equilibrio fiscal precisando al mismo tiempo, las salvedades ante circunstancias especiales, como serían las actuales que vivimos.

2. Racionalidad para la distribución de facultades en materia fiscal entre niveles de gobierno (las facultades normativas, las administrativas y la recaudación de cada impuesto o derecho). Este principio requiere asignar al nivel federal las facultades para legislar y administrar los grandes impuestos nacionales (IS4, IVA, IEPS) con posibilidad de convenios administrativos con gobiernos locales; que a los Estados se les asignen las atribuciones para legislar, administrar y recibir el rendimiento de algunos impuestos complementarios o para imponer tasas adicionales a gravámenes federales (las ventas a nivel consumo final o fase minorista y a la gasolina). El nivel estatal también tendría la responsabilidad de legislar y administrar el predial, con posibilidad de realizar convenios administrativos con los municipios de mayor tamaño y capacidad administrativa. A los municipios se asignaría el rendimiento del impuesto predial y facultades para incluir en prediales cobros para infraestructura urbana y educativa, así como para establecer cobros por servicios municipales. Otra norma de racionalidad económica exige basar la recaudación en pocos impuestos y que las exenciones a cualquier impuesto solo sean temporales y se evalúen periódicamente sus efectos.

3. La armonización fiscal busca evitar proliferación de impuestos y doble tributación. Para ello, las facultades asignadas a Estados y municipios deben sujetarse por ley a tasas máximas.

El segundo grupo de criterios conjunta las reglas para distribuir con equidad y equilibrio las facultades tributarias entre niveles de gobierno. La equidad debe reflejarse en la asignación del rendimiento de los impuestos nacionales, dotando a cada nivel de los recursos suficientes para financiar, bajo criterios estrictos de eficiencia, las funciones que las leyes le asigne.

El tercer grupo de criterios se refiere a los lineamientos para una sana coordinación fiscal, para ello, la nueva ley debe desarrollar nuevas figuras que reemplacen a los fondos actuales de participaciones y de las diversas aportaciones. Las reglas del nuevo fondo de participaciones deben conciliar la necesidad de reconocer a cada Estado su real aportación con la finalidad de asegurar que ningún Estado pierda con el cambio.

También la nueva ley de coordinación debe incluir reglas para distribuir las aportaciones. Es un hecho que estas transferencias obedecen a diferentes razones o necesidades y, por lo mismo, la fórmula para cada una de las transferencias debe definirse con base en la necesidad específica que se debe atender con dicha aportación, para así lograr una distribución adecuada y pertinente a la necesidad que se busca atender.

El éxito de este esfuerzo para crear un nuevo federalismo fiscal exige pensar y definir un esquema para la transición del actual esquema al nuevo, transición que deberá ser gradual y que debe darse en el contexto de una reforma fiscal integral que eleve la recaudación.

Sobre el particular, solo apuntaré algunas ideas de estrategia para un proceso de reforma fiscal. Este proceso debe iniciar con un acuerdo que reconozca que la reforma es necesaria y que debe ser a fondo. Lo ideal es que este acuerdo lo suscriban el gobierno federal y los estatales, e incluya a las representaciones de empresarios y trabajadores.

Logrado este acuerdo, el proceso para construir el nuevo sistema fiscal debe ser gradual, paso a paso.

El primero sería un acuerdo sobre los problemas que la reforma pretende resolver, es decir, un diagnóstico aceptado por las partes del acuerdo.

El segundo paso sería definir los objetivos y los principios rectores de la Reforma. Estos están en la Constitución que mandata que todos los mexicanos aporten al financiamiento del gasto público en forma acorde a su capacidad (principios de generalidad y equidad).

El tercer paso sería definir las necesidades de ingresos de cada nivel de gobierno; ello implica definir qué responsabilidades de gasto se asignan a cada nivel de gobierno, los montos óptimos de gasto en los principales rubros (Seguridad social y pensiones, Salud, Seguridad y Estado de derecho, Infraestructura, Educación en sus distintos niveles). También habría que definir en esta etapa posibilidades y compromisos de mejora en eficiencia de gasto en cada nivel de gobierno, en transparencia y rendición de cuentas y en el proceso de aprobación presupuestal.

El cuarto paso sería definir cómo financiar esas necesidades. Ello implica decidir qué impuestos se usarían, qué derechos, qué límites se ponen al uso de renta petrolera para fines fiscales, qué facultades corresponden a cada nivel de gobierno. También implica definir qué facultades adicionales se asignan a los gobiernos estatales, la repartición de los ingresos fiscales por nivel de gobierno, las bases y tasas de cada impuesto, y, muy importante, las nuevas instituciones para mantener actualizada la salud del nuevo sistema hacendario, una especie de consejo fiscal.

La reforma fiscal es una necesidad urgente, debe ser a fondo, crear un nuevo sistema hacendario que propicie más crecimiento, menos pobreza, menos desigualdad y un nuevo equilibrio entre las partes del pacto federal para la salud de la República y de la unidad del país.

Sobre este tema, un nuevo pacto fiscal, hablaremos a más detalle en el siguiente artículo.

Rogelio Montemayor Seguy, Ex Gobernador de Coahuila

En artículos anteriores concluimos que es necesario algún esquema de coordinación fiscal, dado que la federación y los Estados deben financiar sus gastos de la misma fuente impositiva. También señalamos que es inevitable, pues el actual pacto fiscal ya no es funcional y varias entidades, en especial del Norte y Centro del país, han manifestado su deseo de cambio.

También reconocimos que salirse del actual esquema no es viable, pues, previo a dicha salida, sería necesario construir un sistema tributario local, para sustituir los ingresos que se reciben en el actual esquema vía las participaciones federales, las cuales serían suspendidas con motivo de tal salida. Adicionalmente, aun si estos Estados lograran crear su propio sistema tributario local y salir del actual pacto fiscal, la necesidad de coordinación subsiste, ya que las figuras impositivas locales, por ejemplo, un ISR u otro impuesto estatal similar al IVA, legalmente posible, harían necesario convenir con la federación las condiciones en que estos impuestos serían deducibles de los correspondientes federales. No hacerlo sería muy perjudicial para empresas y personas en dicho Estado.

Por lo anterior, lo preferible es que los Estados busquen modificar el actual sistema de Coordinación Fiscal. Este está diseñado como juego de suma cero, pues el monto a repartir es fijo, así, subir el porcentaje a un Estado implica reducir el del otro. En consecuencia, modificar este esquema requiere que aumente el porcentaje a repartir, y eso solo será posible en el marco de una reforma que eleve la recaudación como proporción del PIB, pues dado la debilidad actual de las finanzas nacionales, y sin crecimiento económico, la federación difícilmente aceptará aumentar el pastel a repartir, ni los estados perjudicados aceptarían perder ingresos. Se requiere que el pastel total crezca para que sea posible que todos los Estados y la propia federación queden mejor que antes.

La necesidad es real y urgente. El país requiere construir un nuevo federalismo fiscal que propicie mayor equilibrio entre las partes del pacto federal y así se potencie la contribución de cada región al desarrollo nacional.

Las bases para este nuevo federalismo fiscal deben resolver la dependencia excesiva de las haciendas locales sobre la federal y atender la insatisfacción generalizada con el actual pacto fiscal. Las nuevas reglas de coordinación deben abarcar los aspectos tributario, presupuestal y financiero y, por la importancia del tema, la distribución de atribuciones y recursos entre los niveles de gobierno, y ser plasmadas en la Constitución. Estas nuevas bases deben incluir, al menos, tres conjuntos de criterios:

El primer grupo se refiere a los principios que deben observarse para asegurar el sano desarrollo del sistema fiscal. Estos son tres:

1. Establecer la obligación de mantener el equilibrio fiscal precisando al mismo tiempo, las salvedades ante circunstancias especiales, como serían las actuales que vivimos.

2. Racionalidad para la distribución de facultades en materia fiscal entre niveles de gobierno (las facultades normativas, las administrativas y la recaudación de cada impuesto o derecho). Este principio requiere asignar al nivel federal las facultades para legislar y administrar los grandes impuestos nacionales (IS4, IVA, IEPS) con posibilidad de convenios administrativos con gobiernos locales; que a los Estados se les asignen las atribuciones para legislar, administrar y recibir el rendimiento de algunos impuestos complementarios o para imponer tasas adicionales a gravámenes federales (las ventas a nivel consumo final o fase minorista y a la gasolina). El nivel estatal también tendría la responsabilidad de legislar y administrar el predial, con posibilidad de realizar convenios administrativos con los municipios de mayor tamaño y capacidad administrativa. A los municipios se asignaría el rendimiento del impuesto predial y facultades para incluir en prediales cobros para infraestructura urbana y educativa, así como para establecer cobros por servicios municipales. Otra norma de racionalidad económica exige basar la recaudación en pocos impuestos y que las exenciones a cualquier impuesto solo sean temporales y se evalúen periódicamente sus efectos.

3. La armonización fiscal busca evitar proliferación de impuestos y doble tributación. Para ello, las facultades asignadas a Estados y municipios deben sujetarse por ley a tasas máximas.

El segundo grupo de criterios conjunta las reglas para distribuir con equidad y equilibrio las facultades tributarias entre niveles de gobierno. La equidad debe reflejarse en la asignación del rendimiento de los impuestos nacionales, dotando a cada nivel de los recursos suficientes para financiar, bajo criterios estrictos de eficiencia, las funciones que las leyes le asigne.

El tercer grupo de criterios se refiere a los lineamientos para una sana coordinación fiscal, para ello, la nueva ley debe desarrollar nuevas figuras que reemplacen a los fondos actuales de participaciones y de las diversas aportaciones. Las reglas del nuevo fondo de participaciones deben conciliar la necesidad de reconocer a cada Estado su real aportación con la finalidad de asegurar que ningún Estado pierda con el cambio.

También la nueva ley de coordinación debe incluir reglas para distribuir las aportaciones. Es un hecho que estas transferencias obedecen a diferentes razones o necesidades y, por lo mismo, la fórmula para cada una de las transferencias debe definirse con base en la necesidad específica que se debe atender con dicha aportación, para así lograr una distribución adecuada y pertinente a la necesidad que se busca atender.

El éxito de este esfuerzo para crear un nuevo federalismo fiscal exige pensar y definir un esquema para la transición del actual esquema al nuevo, transición que deberá ser gradual y que debe darse en el contexto de una reforma fiscal integral que eleve la recaudación.

Sobre el particular, solo apuntaré algunas ideas de estrategia para un proceso de reforma fiscal. Este proceso debe iniciar con un acuerdo que reconozca que la reforma es necesaria y que debe ser a fondo. Lo ideal es que este acuerdo lo suscriban el gobierno federal y los estatales, e incluya a las representaciones de empresarios y trabajadores.

Logrado este acuerdo, el proceso para construir el nuevo sistema fiscal debe ser gradual, paso a paso.

El primero sería un acuerdo sobre los problemas que la reforma pretende resolver, es decir, un diagnóstico aceptado por las partes del acuerdo.

El segundo paso sería definir los objetivos y los principios rectores de la Reforma. Estos están en la Constitución que mandata que todos los mexicanos aporten al financiamiento del gasto público en forma acorde a su capacidad (principios de generalidad y equidad).

El tercer paso sería definir las necesidades de ingresos de cada nivel de gobierno; ello implica definir qué responsabilidades de gasto se asignan a cada nivel de gobierno, los montos óptimos de gasto en los principales rubros (Seguridad social y pensiones, Salud, Seguridad y Estado de derecho, Infraestructura, Educación en sus distintos niveles). También habría que definir en esta etapa posibilidades y compromisos de mejora en eficiencia de gasto en cada nivel de gobierno, en transparencia y rendición de cuentas y en el proceso de aprobación presupuestal.

El cuarto paso sería definir cómo financiar esas necesidades. Ello implica decidir qué impuestos se usarían, qué derechos, qué límites se ponen al uso de renta petrolera para fines fiscales, qué facultades corresponden a cada nivel de gobierno. También implica definir qué facultades adicionales se asignan a los gobiernos estatales, la repartición de los ingresos fiscales por nivel de gobierno, las bases y tasas de cada impuesto, y, muy importante, las nuevas instituciones para mantener actualizada la salud del nuevo sistema hacendario, una especie de consejo fiscal.

La reforma fiscal es una necesidad urgente, debe ser a fondo, crear un nuevo sistema hacendario que propicie más crecimiento, menos pobreza, menos desigualdad y un nuevo equilibrio entre las partes del pacto federal para la salud de la República y de la unidad del país.

Sobre este tema, un nuevo pacto fiscal, hablaremos a más detalle en el siguiente artículo.

Rogelio Montemayor Seguy, Ex Gobernador de Coahuila