Federalismo Fiscal: ¿Cómo redistribuir responsabilidades públicas? (Parte 5)

La vista rápida al proceso de construcción del estado federal, sus avances y retrocesos, realizado en artículos anteriores, permite formular algunas consideraciones:

> Primero: la fuerza determinante para optar, alcanzada la independencia, por una organización federal surgió de las provincias, que asumieron en sus propias manos la administración de estas, volviendo inviable un sistema republicano centralista;

> Segundo: el propósito central que guio este proceso se cumplió: lograr “la cohesión necesaria […] de la Federación… contar con un gobierno central fortalecido”;

> Tercero: los efectos positivos de la centralización se han agotado.

> Cuarto: el costo económico y social asociado al actual estado de nuestra organización federal se incrementa conforme aumenta la distancia entre la realidad política del país, mayor diversidad y pluralidad, y la realidad jurídica, que va en la dirección contraria, mayor centralización.

Lo anteriores lleva a una conclusión insoslayable: el desfase de las normas actuales que regulan el sistema federal y las exigencias de la realidad presente, creciente pluralidad y nuevos retos internos y externos, hacen impostergable la revisión de nuestro sistema federal. Sin prisa, mas sin pausa debemos acometer tal tarea, para con el aporte pleno de todos construir un mejor destino para México.

Esta revisión debe partir de la aceptación de dos premisas básicas.

> La primera: la nación mexicana es una y uno es el Estado que representa su soberanía, aunque esté compuesto por instancias de gobierno que deben integrarse en la ejecución de las tareas públicas que explican y justifican su existencia.

> La segunda: nuestro país es, ante todo, un conglomerado de personas y comunidades que son los sujetos actores en la construcción del futuro y, a fin de cuentas, el objetivo primario de toda acción de gobierno.

La revisión de nuestro federalismo debe tomar en cuenta, ante todo, a los mexicanos, hombres y mujeres, de cualquier edad y condición socioeconómica. Ellos viven en comunidades, pequeñas o grandes, en las que desarrollan sus actividades cotidianas, en las que se encuentra el espacio vital para la satisfacción de sus necesidades y para el desarrollo de sus capacidades. El potencial que existe en esas comunidades no deben perderse por su desarticulación con los procesos que tienen lugar en los niveles tanto regionales como nacional. Por el contrario, debe alentarse su inserción en la organización nacional, para que del esfuerzo de todos y cada uno, de cada región y comunidad, surjan bienes y servicios públicos en suficiencia, para el bienestar de todos y la fortaleza de la nación. Tal es el espíritu que debemos retomar a fin de darle nueva vigencia en la ley y en la práctica.

El bienestar de los mexicanos y la fortaleza de la nación deben ser los principios guía de las tareas conducentes a renovar y vigorizar nuestro sistema federal.

El primer paso debe ser la revisión de la actual distribución de competencias entre los niveles de gobierno. Es necesario definir con claridad qué hace uno. La actual concentración atribuciones en el nivel federal aconseja su revisión profunda para de ahí derivar una nueva distribución de responsabilidades entre nivel de gobierno. El objetivo debe ser asignar a cada nivel la responsabilidad más idónea, de acuerdo con su naturaleza, para así mejorar el desempeño de las partes y del conjunto y, sobre la base de esta distribución de tareas, dotar a cada nivel de las atribuciones fiscales suficientes, y definir los mecanismos —nuevos, más útiles, más eficientes— de coordinación fiscal. No se trata de fortalecer un nivel de gobierno a costa de debilitar a otro, se trata de fortalecer las partes y el conjunto.

Esta tarea implica un proceso político complejo que debe involucrar a los gobiernos federal y a los estatales. El resultado debe reflejarse en reformas constitucionales, que devuelvan a los estatales las responsabilidades que con el paso de los años los poderes federales absorbieron vía reformas legales y constitucionales.

La nueva distribución de responsabilidades implica: Una reasignación de atribuciones y recursos en favor de los gobiernos locales; liberar al gobierno federal de responsabilidades que le dificultan cumplir las que solo ese nivel puede realizar; y a la vez potenciar el aporte de los gobiernos locales, con más atribuciones y recursos, al desarrollo nacional.

La literatura económica aporta bases y criterios para resolver cómo asignar responsabilidades entre niveles de gobierno. Un criterio general se basa en la idea de que un gobierno democráticamente electo funciona mejor entre más cerca se encuentre de sus ciudadanos. A medida que descendemos en la escala de gobierno, resulta más sencillo para los ciudadanos evaluar el desempeño de una administración pública y exigir resultados. Este criterio apuntaría en la dirección de más descentralización. Ello tiene límites, pues una justificación del Estado radica en la corrección de externalidades, que implica que cada función gubernamental debería asignarse al nivel de gobierno que mejor pueda internalizar los beneficios y costos de esa función. Lo anterior pone límites a la descentralización. Un ejemplo que evidencia la necesidad de estos límites, es la consideración de que los procesos de globalización son procesos que, conducidos por grandes corporaciones, con frecuencia tienen un peso económico que supera al de cualquier gobierno estatal e incluso al del gobierno federal. No es difícil imaginar los resultados de una autoridad municipal o, incluso a veces estatal, negociando con alguna de las grandes corporaciones de la lista de las 500 de la revista Fortune.

Otro principio, útil para decidir quién hace qué, establece que los ciudadanos tienen el derecho de elegir la calidad y mezcla de servicios públicos. Posibilitar lo anterior requiere que las diferentes comunidades tengan la facultad y la posibilidad de ofrecerlos con un elevado grado de autonomía. La consecuencia de este criterio es la necesidad de desarrollar las fuentes fiscales locales, que sean aceptadas por la comunidad, para financiar los gastos locales.

Una aproximación inicial a una redistribución de responsabilidades puede ser identificar aquellas que serían mejor desempeñadas por el Gobierno Federal. En esta categoría están las relativas a la promoción de una política internacional más vigorosa, que dé una posición de mayor ventaja al país en el contexto externo, así como, las de un análisis oportuno de los acontecimientos mundiales, para anticipar riesgos y detectar oportunidades, y así, apoyar a los agentes económicos de cada estado y región. En lo interno, las responsabilidades que mejor pueden ser realizadas por el Gobierno central son las de defensa, seguridad e inteligencia; las de persecución de delitos del crimen organizado, narcotráfico y en general delitos federales; las relativas a la implementación de programas compensatorios dirigidos a sectores y regiones en desventaja, y; la promoción de actividades que por su naturaleza y altos costos no pueden ser atendidas por los gobiernos estatales, como por ejemplo: la investigación científica y el desarrollo tecnológico, entre otras. Esta reasignación de responsabilidades exigiría a la organización federal evolucionar hacia un papel normativo, con sentido estratégico y de carácter global e implicaría también una nueva forma de distribución de los recursos fiscales.

Los gobiernos estatales tendrían que asumir la responsabilidad operativa de la promoción de un desarrollo económico vigoroso de acuerdo con las potencialidades y a la vocación productiva de cada entidad; la provisión a la población de los servicios básicos de educación, de salud, de seguridad y procuración de justicia en el fuero común; y las tareas necesarias para disminuir las desigualdades sociales para que sus gobernados tengan acceso a las oportunidades de desarrollo existentes. Ello implicaría, además de la elaboración de planes estratégicos, disponer de las atribuciones fiscales y los recursos financieros necesarios.

Por último, los gobiernos municipales se abocarían a proporcionar los servicios urbanos necesarios; construir las obras de infraestructura que su solvencia les permita, dar mantenimiento a la infraestructura municipal, particularmente la educativa básica; así como las tareas preventivas de seguridad pública y de vigilancia de la convivencia, en sus ámbitos territoriales.

Estoy convencido de que muchos de los problemas se pueden resolver de manera más fácil y rápida en el lugar en donde se generan. Por ello, los gobiernos municipales deben asumir mayores responsabilidades y funciones, y para hacerlo deben contar con los recursos necesarios.

En el siguiente artículo abordaremos el tema de los recursos que deben asignarse a cada nivel de gobierno para cumplir las responsabilidades que se les asignen, parte esencial de un nuevo pacto fiscal.