Esta teoría está detrás de la toma de poder de Trump

Por Cass R. Sunstein, The New York Times.

En sus primeras semanas en el cargo, el presidente Trump ha decidido reafirmar su poder de una forma que sobrepasa, y a veces supera, los límites de la autoridad ejecutiva.

Uno de los límites más importantes es su relación con las agencias regulatorias independientes. Trump es el primer presidente desde la década de 1930 que afirma su control sobre muchas de ellas, y es casi seguro que esta afirmación de poder pondrá a prueba a la Corte Suprema de Estados Unidos.

Trump se basa en la teoría de que el poder ejecutivo es unitario, en el sentido de que el Artículo II de la Constitución otorga el poder ejecutivo a una sola persona, el presidente, que controla a todos los funcionarios de alto nivel que hacen cumplirla ley federal (y también a muchos de nivel inferior).

Si Trump tiene éxito en los tribunales, el país será testigo de un importante traspaso de poder de las agencias independientes a la Casa Blanca.

Para bien o para mal, ese cambio sería profundamente inquietante. Y en algunos aspectos podría ser peligroso: si, por ejemplo, se permite a un presidente controlar la política monetaria, o si está al mando de la Comisión Federal de Comunicaciones, y puede así usar la política nacional de comunicaciones para fines políticos.

El presidente no es un rey. En su versión más extrema, la teoría del ejecutivo unitario es una forma de historia inventada, una creación moderna que amenaza con cambiar, y en aspectos importantes socavar, el funcionamiento del gobierno nacional.

La teoría del ejecutivo unitario significa que el presidente puede despedir, a su antojo, a quienes encabezan la Comisión Federal de Comercio, la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo y otras agencias independientes. En su forma más fuerte, la teoría del ejecutivo unitario significa que el presidente puede controlar las decisiones políticas de esas agencias. Así pues, si la Comisión Federal de Comercio quiere promulgar una norma para proteger a los consumidores y al presidente le parece una idea terrible, puede impedir que esa norma vea la luz.

La teoría del ejecutivo unitario cuenta con el apoyo de algunos distinguidos académicos, que señalan el texto de la Constitución. La primera frase del Artículo II establece que “el poder ejecutivo residirá en el presidente de los Estados Unidos de América”. El mismo artículo le otorga al presidente, y a nadie más, el poder de “velar por el fiel cumplimiento de las leyes”.

Todo el mundo está de acuerdo en que, en la Convención Constitucional, los fundadores de la nación decidieron tener solo a un presidente, en lugar de un ejecutivo “plural”. Prácticamente todo el mundo está de acuerdo también en que el primer Congreso, al crear los departamentos de Tesoro, Guerra y Relaciones Exteriores, tomó una decisión trascendental, ampliamente conocida como la Decisión de 1789: sus jefes serían empleados a voluntad del presidente. A menudo se piensa que la Decisión de 1789 demuestra la aceptación de la teoría del ejecutivo unitario.

El conflicto actual sobre la autoridad del presidente debe sus orígenes al periodo conocido como New Deal (o nuevo acuerdo, en español). En un caso de 1935, conocido como el Albacea de Humphrey contra Estados Unidos, el tribunal dictaminó que el Congreso podía limitar el poder del presidente para destituir a un jefe de la Comisión Federal de Comercio y, por tanto, que podía crear agencias independientes.

Hasta hace poco, mucha gente estaba de acuerdo en que, según el precedente que sentó el caso del Albacea de Humphrey, la ley permite la existencia de agencias independientes, y en que el presidente no tiene mucha autoridad sobre ellas. A principios de la década de 1980, trabajé en el Departamento de Justicia durante el mandato del presidente Ronald Reagan, a cuya Casa Blanca le gustaba la idea de un ejecutivo unitario y que quería saber si podía ejercer al menos cierto control sobre las agencias independientes.

Los abogados del Departamento de Justicia decidieron que la jurisprudencia del caso del Albacea de Humphrey era ley consolidada, pero que dejaba al presidente cierto margen de maniobra. Dijimos que, si quería, podía ordenar a las agencias independientes que presentaran sus normativas a la Oficina de Información y Asuntos Normativos (OIRA, por su sigla en inglés), el centro de intercambio de información sobre normativas del presidente, para someterlas a cierto grado de escrutinio y revisión. No creíamos que el presidente pudiera decir a las agencias independientes qué normas emitir, pero sí que podía exigirles que sometieran sus normas a un proceso de comentario y análisis por parte de dicha oficina reguladora.

Reagan decidió no imponer ese requisito, en parte por la gravedad de la cuestión jurídica y en parte por temor a una feroz reacción del Congreso.

En las últimas cuatro décadas, tanto los presidentes republicanos como los demócratas han seguido el ejemplo de Reagan. Sin duda, han supervisado los debates internos sobre la conveniencia de afirmar que el ejecutivo es unitario y de exigir a las agencias independientes que sometan sus normas a la Oficina de Información y Asuntos Normativos.

Fui encargado de la Oficina de Información y Asuntos Normativos de 2009 a 2012, y surgió esa cuestión. La última opinión de la Casa Blanca fue que el control presidencial no sería una buena idea. Algunos juristas del gobierno pensaban que plantearía serias dudas jurídicas. Otros funcionarios de la Casa Blanca pensaban que, por una parte, las agencias independientes evitaban una excesiva concentración de poder en una sola persona. Por otra parte, dichas agencias reducían el riesgo de que se produjera un abuso de poder (como podría ocurrir si, por ejemplo, un presidente recompensara a sus amigos y castigara a sus enemigos).

Más recientemente, la Corte Suprema ha mostrado una clara incomodidad con toda la idea de las agencias independientes. En el caso Seila Law contra la Oficina para la Protección Financiera del Consumidor, cuya sentencia se emitió en 2020, el tribunal anuló una disposición que hacía independiente a la oficina porque estaba dirigida por una sola persona. El tribunal se propuso preservar la jurisprudencia del caso del Albacea de Humphrey y las agencias independientes de varios miembros (como la Comisión Federal de Comercio, la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo y la Reserva Federal). Pero al mismo tiempo, el tribunal habló con entusiasmo del ejecutivo unitario, y es razonable dudar de que el precedente del caso del Albacea de Humphrey prevalezca en última instancia.

Al presidente Trump no le gusta la idea de las agencias independientes. Recientemente despidió a un miembro de la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo, a pesar de que, conforme a la ley, los miembros de la junta solo pueden ser despedidos por “negligencia en el cumplimiento de su deber o mala conducta en el cargo, pero por ninguna otra causa”.

Su abogada general en funciones ha dicho que el Departamento de Justicia tiene intención de impugnar las protecciones por causa justificada concedidas a la Comisión Federal de Comercio, la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo y la Comisión de Seguridad de Productos del Consumidor (no está del todo claro por qué ha elegido a esos tres organismos).

La abogada general en funciones también declaró que, en determinados contextos, el departamento se opondrá a la idea de jueces de derecho administrativo independientes, es decir, árbitros del poder ejecutivo que no actúan bajo las órdenes del presidente.

Y el presidente les ordenó a las agencias independientes que sometan sus normas a la revisión de la Oficina de Información y Asuntos Normativos, lo cual va en dirección contraria a lo marcado por Reagan y los mandatos presidenciales posteriores.

Puede que Trump acabe ganando en los tribunales, pero la mejor investigación histórica arroja serias dudas sobre la idea de un ejecutivo unitario. En El Federalista, Alexander Hamilton, que rechazaba un ejecutivo plural, también insistía en que el presidente carece de un poder de destitución ilimitado.

Y los defensores del ejecutivo unitario parecen haber malinterpretado la Decisión de 1789. Las pruebas más minuciosas sugieren que, en aquella época, la mayoría de los miembros del Congreso no adoptaron, sino que en realidad rechazaron, la opinión de que el Congreso carece de poder para proteger del control presidencial a los funcionarios subordinados del poder ejecutivo. De hecho, las agencias independientes distan de ser una creación del New Deal: han estado presentes desde la fundación del país.

De ello se deduce que si eres originalista, es probable que rechaces las afirmaciones más amplias de Trump.

También está el ‘stare decisis’, o precedente. Las pretensiones del gobierno de Trump trastocarían una ley establecida desde hace 90 años. Es cierto que el tribunal actual no siempre ha respetado el ‘stare decisis’, pero aún no ha emprendido el tipo de revisión radical de las instituciones nacionales que supondría invalidar organismos independientes.

Exigir a algunas agencias independientes que presenten sus normas para revisión ante la OIRA no sería el fin del mundo. Incluso podría hacer algún bien. El personal de dicha oficina realiza un trabajo minucioso y cuidadoso, y las normas de las agencias suelen mejorar con el proceso de revisión. No sería descabellado que la Corte Suprema permitiera a la Casa Blanca y a la oficina reguladora comentar y tener cierto grado de control sobre los reglamentos de la mayoría de las agencias independientes.

Pero el caso de la Reserva Federal pone de relieve el peligro potencial de conceder al presidente una autoridad ilimitada sobre los organismos independientes. Hay razones de peso para su independencia. Si un presidente pudiera controlar las tasas de interés, o supervisar los reglamentos relacionados con la política monetaria, podría gestionar la economía de modo que promoviera sus propios intereses políticos a corto plazo.

O pensemos en la Comisión Federal de Comunicaciones. Un presidente que supervise sus decisiones podría castigar a las fuentes de noticias que no le gustasen y recompensar a las que sí.

O pensemos en la pretensión de que el presidente pueda retener los fondos asignados por el Congreso y elegir cuáles gastar. Esa pretensión subordinaría el Congreso al ejecutivo en lo que podría ser su poder más fundamental: el poder de la cartera. La facultad de retener fondos, por parte del presidente, iría mucho más allá de la idea de un ejecutivo unitario. Sería un golpe devastador para la separación de poderes.

Hay argumentos válidos a favor de reformas que aumentarían el control presidencial sobre el Estado administrativo. Pero los argumentos actuales más extensos sobre la autoridad ejecutiva son una creación del siglo XXI, no del XVIII. Son una forma de arrogancia. Atacan al corazón de nuestro documento fundacional. c.2025 The New York Times Company.