Participaciones: la evolución del federalismo fiscal
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Es una expresión del espíritu federalista, su historia nos enseña que las aproximaciones sucesivas triunfan cuando priorizan el bien común
Como señalé hace poco, las aproximaciones sucesivas hacia una fórmula de distribución de participaciones a estados y municipios dan cuenta de resultados de distribución casi perfectos a partir de la reforma que hicimos en 1991. Sin embargo, este camino en el diseño de la distribución revela la complejidad inherente a la construcción de un pacto federal equitativo en materia de ingresos y egresos.
El diseño de estas herramientas tenía como propósito principal mejorar la eficiencia y equidad en la distribución, así como fortalecer la confianza y seguridad mediante el distanciamiento de la discrecionalidad. El proceso tuvo y tiene al diálogo como eje: desde la inquietud surgida en Oaxaca en los años setenta hasta el consenso de 1990, el sistema ha sido forjado en el ánimo del debate y el intercambio de experiencias. Especialmente en el primer cambio se buscaba equidad.
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Ya comenté cómo el per cápita de un estado, Tabasco, versus Oaxaca era de 9 a 1, y con la primera reforma se acortaron las brechas. Sin embargo, cuidamos incluir dos reservas de compensación para los estados que no eran perdedores –siempre ganaron– y que contribuyeron a mejorar la situación de cerca de 20 entidades que recuperaron algo, como los del sureste encabezados por Oaxaca.
El contexto actual, caracterizado por la presencia de retos a nivel local, hace urgente extender el espíritu federalista hacia reformas que aborden no sólo la distribución, sino también la sostenibilidad fiscal en un contexto de desigualdades persistentes, así como una mayor responsabilidad de gobiernos subnacionales. No sólo seguir en el que llamamos “padrotismo fiscal”.
La realidad exige que el federalismo fiscal trascienda la fórmula de 1991 –vigente pese a los ajustes de 2007– para incorporar mecanismos innovadores de incentivos y de rendición de cuentas, preservando el equilibrio en la distribución.
El trayecto histórico da cuenta de un federalismo en movimiento, sujeto a actualizaciones. La creación de la Ley de Coordinación Fiscal en 1980, junto con la introducción del IVA y de fondos como el de Fomento Municipal, representaron puntos de inflexión o momentos paradigmáticos. Estos instrumentos no sólo descentralizaron recursos, sino que fomentaron una coordinación administrativa que delegó facultades a las entidades federativas y reconoció la necesidad de su participación para resolver las asimetrías regionales. Sin embargo, la eficacia en la recaudación a nivel local sigue siendo muy pobre y descuidada.
En este sentido, conviene identificar y reconocer las insuficiencias del esfuerzo fiscal de los municipios e insistir en la equidad y la responsabilidad fiscal. El ajuste de 2007, a todas luces regresivo, fue sugerido por el Fondo, limitando la ponderación de ingresos, como el predial, en el Fondo de Fomento Municipal.
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La inacción recaudatoria de los municipios, con organizaciones a veces inactivas, contrasta con países como Costa Rica o Argentina, que recaudan mejor el predial. El cero control administrativo en algunos de ellos refleja el llamado “padrotismo fiscal”, esto es: “yo no recaudo, pero dame”... En suma, sin recaudar no hay federalismo fiscal. Por ello, es conveniente avanzar hacia una fórmula de distribución de participaciones que no sean meras transferencias, sino inversiones destinadas a mejorar y generar condiciones idóneas para el desarrollo.
En última instancia, el federalismo fiscal es una expresión del espíritu federalista. Su historia nos enseña que las aproximaciones sucesivas triunfan cuando priorizan el bien común. El debate sobre la fórmula –aunque con elementos técnicos– también es una discusión política fundamental para la evolución del federalismo fiscal y el cumplimiento de la expectativa de la equidad.
