Federalismo: El acoso fiscal (Parte 3)

La aspiración federalista ha estado presente en las diferentes regiones del país desde que México nace a la vida independiente y ha sido convertida en norma fundamental de nuestra organización política desde la Constitución de 1857. Esta aspiración ha estado, por diversas razones, bajo el acoso del centro federal. Como señalé en el artículo anterior, una vía de acoso ha sido mediante reformas legales y constitucionales, las cuales han ampliado el ámbito federal de responsabilidades en detrimento del estatal. Otra medida de acoso ha sido la vía fiscal.

En esta materia, en México, la Constitución de 1917 estableció un sistema de facultades fiscales concurrentes indefinida, pues otorga al Congreso de la Unión facultades para fijar las contribuciones necesarias para financiar el gasto público del gobierno federal, mas no define las facultades exclusivas de cada ámbito de gobierno, salvo algunas excepciones. Con los años, al ir creando la federación las figuras impositivas actuales (ISR en 1925, el IIM en 1948, el IVA en 1979), mediante convenciones fiscales, convenios y la ley de Coordinación Fiscal, se fue vaciando de contenido a las facultades fiscales constitucionales de los Estados, pues a cambio de no ejercerlas, la federación les otorga una participación en algunos de los impuestos federales.

En lo positivo, esta evolución ha traído a México un sistema fiscal de pocos impuestos generales, lo cual minimiza las distorsiones al proceso económico asociado a los impuestos, pero el costo de ello ha sido el crear una dependencia de las finanzas locales respecto de la hacienda pública federal.

Esta dependencia es negativa, ya disfuncional. Varias razones explican lo anterior. Por un lado, la insuficiencia recaudatoria federal se traslada a los Estados y municipios que comparten dicha recaudación. Esta escasez de ingresos y por ende de gasto público se traduce en falta de inversión en áreas como infraestructura, ciencia y tecnología, salud y seguridad social, seguridad pública, regulación antimonopólica, que son decisivas para la competitividad y el crecimiento. Las consecuencias de esta insuficiencia se tornan aun más graves, cuando lo que se invierte se hace en proyectos de baja rentabilidad social. La supeditación fiscal hace que se desperdicie el potencial de los Estados para contribuir al desarrollo nacional.

Un ejemplo ilustra esta insuficiencia: En México el sistema tributario recaudó 13.1% del PIB (2019) contra 22.3% de la OCDE y 17.5% de América Latina y, por consecuencia, el gasto público en México es del orden de 20% contra 33% en la OCDE y 28% para América Latina. Derivado de la insuficiencia de ingresos, el gasto para fines sociales en México es de 8% contra el doble en la OCDE.

La falta de ingresos, aunado a malas decisiones de gasto, impide financiar las necesidades de gasto locales, necesarias para cumplir las responsabilidades que la Ley fija a este nivel de gobierno. Más grave aun, esta situación no puede ser subsanada vía uso de las facultades constitucionales impositivas locales, pues los Estados lo cedieron a la Federación conforme al actual convenio de coordinación fiscal y el margen impositivo local posible es muy limitado (Impuesto sobre nómina, espectáculos y pocos más).

La dependencia de las haciendas estatales sobre la Federal implica que la estabilidad de sus finanzas se vea amenazada también por el hecho de que esta última, sin una gran reforma, será, en pocos años, insolvente para cubrir sus obligaciones en materia pensionaria, pues mientras estas crecen de manera exponencial, casi cuatro veces en su relación al PIB, desde la reforma a la Ley de IMSS, 1997, y hasta 2020, la recaudación solo hizo en 30%. Estas obligaciones seguirán creciendo conforme envejece la población.

Adicionalmente, la dependencia de las haciendas locales de las participaciones federales significa que este nivel de gobierno no tiene que recurrir a su electorado para solicitar más ingresos para financiar sus proyectos o programas de gasto, sino que lo hace ante el gobierno o la Cámara de Diputados federales, según quién decida. Lo anterior ha generado una conducta pedigüeña de los gobiernos locales y ha propiciado en muchos casos, irresponsabilidad fiscal, los casos de sobreendeudamiento estatal son ejemplo dramático de ello.

Por otro lado, existe una inconformidad creciente respecto de las fórmulas mediante las cuales se reparten las participaciones a los Estados, fórmulas cada vez más complejas, difíciles de entender y que no reflejan una distribución acorde a las aportaciones de cada Estado, sino que están más en función al tamaño de población o la marginalidad. Las voces de los Estados que se están coordinando en una alianza federalista que busca la revisión del pacto fiscal atestiguan esta molestia, ya incontenible.

En conclusión: La necesidad de coordinación fiscal existe, pues diferentes órdenes de gobierno deben financiar sus gastos de la misma fuente impositiva; el actual sistema de coordinación ya no sirve al propósito de la mayoría de los Estados; por ello, cambiar el actual sistema de coordinación fiscal no sólo es necesario, es urgente.

Cambiarlo no será fácil. Legalmente es posible, más no es viable que un Estado o varios se salgan unilateralmente del actual esquema de coordinación. De inmediato dejarían de recibir las participaciones federales. Para cubrir lo anterior, los Estados deben desarrollar su propio sistema impositivo, un ISR estatal, algo estatal similar al IVA, u otros impuestos locales, tarea que llevaría más de un año al menos, y, mientras eso sucede, ¿cómo se financiarían los Estados?

Los Estados tiene dos caminos: Uno, construir su propio sistema tributario y, hecho este, salirse del actual esquema de Coordinación Fiscal; otro, empujar la transformación del actual esquema. Esta tarea sólo será posible en el marco de una reforma a fondo del actual sistema fiscal nacional. En mi opinión este debe ser el camino a seguir.

La respuesta que ha dado el gobierno federal a los estados de la alianza federalista, Coahuila entre ellos, de dejar que los estados se pongan de acuerdo sobre cómo repartir las participaciones, es una tomadura de pelo, pura demagogia. No es viable y lo sabe el gobierno federal. Mientras el gobierno no aumente el porcentaje de la recaudación federal participable, cualquier acuerdo que signifique que algunos estados mejoren, significará, que otros pierdan.

Sobre este tema trataremos en la siguiente entrega.

Ex Gobernador de Coahuila