¿Es posible un nuevo pacto fiscal? (Parte II)

En la parte I concluimos que algún esquema de coordinación fiscal es necesario, dado que la Federación y los Estados deben financiar sus gastos de la misma fuente impositiva. También concluimos que es inevitable, pues el actual pacto fiscal ya no es funcional y varias entidades, en especial del norte y centro del País, ya han manifestado su deseo de cambio, incluso algunos han advertido que podrían abandonar dicho pacto.

Salirse del todo del actual requiere construir un sistema tributario local, previo a dicha salida, para sustituir los ingresos que se reciben en el actual esquema vía las participaciones federales, las cuales serían suspendidas con motivo de tal salida. Adicionalmente, aun si estos Estados lograrán crear su propio sistema tributario local y salir del actual pacto fiscal, la necesidad de coordinación subsiste, ya que las figuras impositivas locales, por ejemplo, un ISR u otro impuesto estatal similar al IVA, legalmente posible, harían necesario convenir con la federación las condiciones en que estos impuestos serían deducibles de los correspondientes federales. No hacerlo sería muy perjudicial para  personas en el Estado.

Por las complejidades que representa salirse del todo, lo preferible es que Estados busquen modificarlo. El actual está diseñado como juego de suma cero, pues el monto a repartir es fijo, así, subir el porcentaje a un Estado implica reducir el del otro. En consecuencia, modificar este esquema requiere que aumente el porcentaje a repartir, y eso sólo será posible en el marco de una reforma que eleve la recaudación como proporción del PIB, y sea posible que Estados y la federación queden mejor que antes.

México requiere construir un nuevo federalismo fiscal que propicie mayor equilibrio entre las partes del pacto federal y así se potencie la contribución de cada región al desarrollo nacional. Las bases para este nuevo federalismo fiscal deben resolver la dependencia excesiva de las haciendas locales sobre la federal y atender la insatisfacción generalizada con la actual. Las nuevas reglas de coordinación deben abarcar los aspectos tributario, presupuestal y financiero y, por la importancia del tema, la distribución de atribuciones y recursos entre los niveles de gobierno y ser plasmadas en la Constitución.

Estas deben incluir tres conjuntos de criterios. El primero, los principios para asegurar el sano desarrollo del sistema fiscal. El primer principio, equilibrio fiscal obligatorio, estableciendo claramente las salvedades ante circunstancias especiales. Este principio exige asignar: Al nivel federal las competencias para legislar y administrar impuestos nacionales con posibilidad de convenios administrativos; a los Estados, las atribuciones para legislar, administrar y recibir el rendimiento de algunos impuestos complementarios o para imponer tasas adicionales a gravámenes federales (las ventas a nivel consumo final o fase minorista y a la gasolina), a este orden de gobierno se asignaría también la responsabilidad de legislar y administrar el predial, con posibilidad de convenios administrativos; a los municipios se asignaría el rendimiento del impuesto predial y facultades para incluir en prediales cobros para infraestructura urbana y educativa, así como para imponer cobros por servicios municipales. El segundo principio sería el de armonización, necesario para evitar proliferación de impuestos y doble tributación. Para ello, las facultades asignadas a Estados deben sujetarse por ley a tasas máximas.

El segundo grupo de criterios conjunta las reglas para distribuir con equidad y equilibrio las facultades tributarias entre niveles de gobierno. La equidad debe reflejarse en la asignación del rendimiento de los impuestos nacionales, dotando a cada nivel recursos suficientes para financiar, bajo criterios de eficiencia, las funciones que las leyes le asigne.

El tercero se refiere a los lineamientos para una sana coordinación fiscal, para ello, la nueva ley debe desarrollar nuevas figuras que reemplacen a los fondos actuales de participaciones y de las diversas aportaciones. Las reglas del nuevo fondo de participaciones deben conciliar la necesidad de reconocer a cada Estado su real aportación con la de asegurar que ningún Estado pierda con el cambio.

También la nueva ley de coordinación debe incluir reglas para distribuir las aportaciones. Es un hecho que estas transferencias obedecen a diferentes razones y, por lo mismo, la fórmula para cada una de las transferencias debe definirse en base a la necesidad específica que se debe atender con dicha aportación, para así lograr una distribución que refleje más esa necesidad.

El éxito de este esfuerzo para crear un nuevo federalismo fiscal exige pensar y definir un esquema para la transición del actual esquema al nuevo, transición que deberá ser gradual y que debe darse en el contexto de una reforma fiscal integral que eleve la recaudación.

Sobre el particular, apuntaré algunas ideas de estrategia para un proceso de reforma fiscal. Este proceso debe iniciar con un acuerdo que reconozca que la reforma es necesaria y que debe ser a fondo. Lo ideal es que este acuerdo lo suscriban Federación y estatales, e incluya a representaciones de empresas y trabajadores.

Logrado el acuerdo, el proceso para construir el nuevo sistema debe ser gradual, paso a paso. El primero sería un acuerdo sobre los problemas que la reforma pretende resolver: un diagnóstico aceptado por las partes del acuerdo.

El segundo paso sería definir los objetivos y los principios rectores de la Reforma. Estos están en la Constitución que mandata que todos los mexicanos aporten al financiamiento del gasto público en forma acorde a su capacidad (principios de generalidad y equidad). Otro principio sería dotar a cada nivel de gobierno con las facultades tributarias para cumplir las responsabilidades de gasto que le asignen las leyes. Otro principio de racionalidad económica sería basar la recaudación en pocos impuestos y que excepciones solo sean temporales y cuyos efectos se evalúen periódicamente.

El tercer paso sería definir las necesidades de ingresos de cada nivel de gobierno; ello implica definir qué responsabilidades de gasto se asignan a cada nivel de gobierno, los montos óptimos de gasto en los principales rubros (pensiones, Salud, Seguridad y Estado de derecho, Infraestructura, Educación en sus distintos niveles). También habría que definir en esta etapa posibilidades y compromisos de mejora en eficiencia de gasto, en transparencia y rendición de cuentas y en el proceso de aprobación presupuestal.

El cuarto paso sería definir cómo financiar esas necesidades. Ello implica decidir qué impuestos se usarían, qué derechos, qué límites se ponen al uso de renta petrolera para fines fiscales, qué facultades corresponden a cada nivel de gobierno. También implica definir qué facultades adicionales se asignan a estatales, la repartición de los ingresos fiscales por nivel de gobierno, las bases y tasas de cada impuesto, y, muy importante, las nuevas instituciones para mantener actualizada la salud del nuevo sistema hacendario, una especie de consejo fiscal.

La reforma es una necesidad urgente, debe ser a fondo, crear un nuevo sistema hacendario que propicie más crecimiento, menos pobreza, menos desigualdad y un nuevo equilibrio entre las partes del pacto federal para la salud de la República y de la unidad del país.