Dos siglos de impuestos

México, D.F.- El México independiente heredó de los aztecas la figura del tributo, de los españoles la alcabala, equivalente al actual IVA; hoy, en materia impositiva hay una curiosa mezcla entre antiguo y nuevo.

1810. Fragilidad fiscal de la nueva nación

Un Estado existe sólo si es capaz de recaudar, por lo que uno con baja capacidad recaudatoria es un Estado débil. Este parece ser estigma de México desde su nacimiento. Al concluir el periodo colonial, la administración virreinal obtenía montos muy altos de recursos fiscales gracias a las reformas borbónicas, pero con un alto costo para una sociedad en la cual la distribución del ingreso era extremadamente desigual.

El estallido de los movimientos independentistas en varias regiones de México en 1810 llevó rápidamente a una profunda crisis fiscal en el virreinato. La administración fiscal colonial, que había operado como un sistema bien integrado de 24 tesorerías regionales, comenzó a fracturarse.

Ya como un país independiente, México adoptó una estructura fiscal federalista similar a la de Estados Unidos, la superposición de un modelo federalista estadounidense sobre el viejo sistema de gobierno español colonial, fue una fuente de conflictos y controversias.

El nuevo sistema hacendario se basó en un régimen tributario indirecto: el gobierno federal dependía sobre todo de las aduanas (impuestos a importaciones), mientras que los gobiernos de estados dependían sobre todo de las alcabalas, aunque también se fijaron impuestos como los peajes.

A lo largo del primer medio siglo de vida independiente de México, el debilitamiento de la administración tributaria y la creciente subordinación del fisco a jefes políticos y militares locales hizo que la recaudación de ingresos fuera cada vez más difícil, como lo revela la accidentada historia fiscal de México hasta los años de 1870.

La debilidad fiscal llevó al gobierno federal a fuertes carencias de orden financiero y militar. La hacienda federal se vio cada vez más agobiada por deudas. Los ejércitos eran débiles (en parte por falta de recursos) y no pudieron combatir eficazmente a los invasores en 1847 y 1862-63, con la consecuencia de que el Estado perdió territorios valiosos.

La Real Hacienda se transforma en secretaría

Con la independencia de México, la Real Hacienda que administraba los bienes del Virreinato se transformó en la Secretaría de Hacienda, cuyo nombre ha mantenido. El nuevo marco institucional fiscal de la nación, ahora independiente, fue ratificado por la Constitución federalista de 1824 y estableció una nueva jurisdicción política, similar a la de EU, por lo que el gobierno Federal de México coexistía con los estatales locales, cada uno con sus respectivos recursos impositivos.

Herencia azteca y colonial

El México independiente heredó de la Colonia un sistema impositivo que fusionó dos estructuras fiscales preexistentes: El azteca y el español, a los que se agregaron elementos originales. De los aztecas se tomaron las figuras de los tributos y del sistema español la alcabala, equivalente al contemporáneo Impuesto al Valor Agregado (IVA), lo cual sugiere que aun en los sistemas modernos se constata el legado de una curiosa mezcla de lo antiguo y lo nuevo en materia impositiva.



1910. Porfirio impone y la Revolución dispone

A partir del Porfiriato, se produjo un proceso de fortalecimiento y centralización del poder en manos del gobierno federal. Este proceso fue acompañado por reformas fiscales iniciadas en el decenio de 1870, que se consolidaron a partir de 1890, cuando se alcanzó superávit en las cuentas públicas.

Las reformas contemplaban una reducción de tarifas aduaneras sobre determinado productos, la gradual abolición de las alcabalas, el incremento del timbre, un impuesto sobre la cerveza, tabaco y otros bienes. Si bien los ingresos fiscales federales aumentaron, seguían dependiendo de los dos gravámenes mencionados -aduanas y timbre- que producían más de 60% de los ingresos ordinarios federales.

El estallido de la Revolución en 1910, no afectó, inicialmente, de manera muy marcada la recaudación, pero a partir de 1914 la intensificación de los conflictos y las guerras internas llevo al sistema tributario a la crisis. Sin embargo, la expansión de las exportaciones que se produjo en esa época, incluyendo el petróleo, permitió obtener importantes ingresos para la administración de Venustiano Carranza.

La estructura tributaria porfirista de bajos aranceles al comercio exterior se fue desdibujando trás la Revolución, cuando el gobierno, al buscar apoyo de varios grupos, ofreció protección arancelaria a varios productos, perdiéndose una estructura del arancel.

Durante los 20 -fuera de la estructura arancelaria-, se mantuvo buena parte del sistema tributario porfiriano, reforzado por los ingresos del petróleo, que se mantuvo hasta la Segunda Guerra Mundial, cuando comenzó la era moderna fiscal del país.

La renta del papel sellado y timbre fiscal

El gobierno obligaba a que cuentas, facturas y recibos debían hacerse con papel sellado del cual el estado recibía una renta. El papel sellado fue sustituido por el timbre fiscal. La Ley del Timbre estableció dos clases de estampillas: para documentos y libros, y las de contribución federal. Las del primer tipo debían utilizarse en actas, certificados, contratos, escrituras, licencias, etcétera.

Informe hacendario

Desde 1824, el secretario de Hacienda presenta al Congreso una memoria o informe sobre el estado de la Hacienda Pública. Aquí la portada de la Memoria de Hacienda y Crédito Público del añoeconómico 1909-1910. Albero J. Pani, fue secretario de Hacienda en los gobiernos de Obregón y Calles.

2010. Finanzas públicas petrolizadas

Desde la década de los 70, México ha entrado en una serie de crisis marcadas por la debilidad fiscal del Estado y la petrolización de sus finanzas. México no capta ingresos tributarios que el tamaño de su economía debería entregar, la recaudación de impuestos como proporción del PIB es de las más bajas del mundo. El 9.7% del PIB contra el 17.8% que en promedio recaudan las economías latinoamericanas, según la Cepal.

Al contrario, los ingresos petroleros aumentaron por el alza internacional. En 2008 los ingresos petroleros representaron 8.7% del PIB, el porcentaje más alto de los últimos 18 años.

Debido a que en la mayor parte de la década los ingresos petroleros crecieron más que los no petroleros, se acentuó la dependencia de las finanzas públicas sobre el petróleo. Para 2008, casi 37% de los ingresos provinieron de esa fuente, un sector público petrolizado.

Sin embargo, para 2009 la crisis financiera mundial desplomó los precios internacionales del crudo que junto con una menor capacidad de producción originó que los ingresos petroleros registraran una caída de 21.4%, respecto a lo registrado un año antes, encendiendo los focos rojos de unas finanzas públicas altamente "petrolizadas".

En los próximos años, los tres niveles de gobierno tendrán el reto de financiar sus actividades en el contexto de una menguante riqueza petrolera.

A pesar de los ajustes recientes a la estructura tributaria, los ingresos fiscales no petroleros son insuficientes para compensar la caída. De ahí la necesidad de avanzar en una Reforma Hacendaria Integral, que no solo contemple una mayor recaudación sino también el uso más eficiente de los recursos públicos.

La reforma integral

La debilidad de las finanzas públicas ha sido un problema estructural del Estado mexicano desde su formación y que ha ido sobrellevando con mecanismos como el endeudamiento o la petrolización. Los diferentes gobiernos han propuesto una serie de reformas que van desde un nuevo federalismo, hasta el surgimiento del IETU, para reforzar el Impuesto Sobre la Renta.

Impuesto al consumo

En el año 1975 comenzó a regir el Impuesto al Valor Agregado. Desde su establecimiento, se eximía a los productos de la canasta familiar con el objetivo de atenuar los efectos regresivos que podía provocar este tributo, pero con el transcurso de las sucesivas reformas introducidas en este impuesto se fue ampliando la base, y se ha propuesto en varias ocasiones gravar alimentos y medicinas. La tasa aplicable también sufrió variaciones: con la reforma introducida en el año pasado se incrementó la tasa de 15% a 16% vigente en la actualidad.

Boquete petrolero

En 2005, Pemex producía en promedio 3.3 millones de barriles diarios, sin embargo, para 2011 se espera que se ubique en 2.5 millones, que representa una caída de 24% en seis años. Resultado de lo anterior tan sólo el año entrante e abrirá un boquete en las finanzas públicas cercano a los 4 mil 160 millones de dólares, que el gobierno buscará cubrir a través de una mayor fiscalización.

En el pasado

* 1853. Impuestos a puertas y ventanas:

Una muestra singular de la desesperación fiscal del nuevo estado mexicano a mediados del siglo XIX la ilustra el establecimiento de impuestos sobre puertas y ventanas en 1853, impuesta por la administración de Antonio López de Santa Anna.

* 1917. Carranza y las petroleras:

En 1917 estableció el impuesto al petróleo crudo y sus derivados, que en aquel entonces estaba bajo el control de empresas inglesas como El Aguila.

* 2008. El IETU:

En 2008 se introdujo el Impuesto Empresarial a Tasa Unica (IETU) como un impuesto directo que grava a nivel de la empresa y que convive hasta ahora con el ISR, con una tasa uniforme. Su objetivo es eliminar los privilegios fiscales y disminuir las posibilidades de evasión fiscal.