¿Qué esperar de la reforma federal en materia petrolera?

De la propuesta que recién ha presentado el Ejecutivo Federal podemos esperar mucho o podemos esperar lo peor. La información disponible no da para precisar cuál de estas dos posibilidades se hará realidad. La propuesta presidencial es valiente, sin duda, propone modificar artículos de la Constitución de gran significado histórico y sensibilidad social. No obstante, la iniciativa es omisa en aspectos fundamentales, los cuales, de ser resueltos adecuadamente durante la discusión de dicha propuesta en el Congreso, podrán significar el éxito de la reforma o, en caso contrario, un rotundo fracaso.

De la lectura de la iniciativa y su motivación resalta un tema crucial que queda indefinido: ¿Cómo será el marco regulatorio del nuevo mercado de hidrocarburos para asegurar que este mercado funcione realmente de forma eficiente y competitiva? La iniciativa presidencial plantea acabar con el monopolio de Pemex en las diversas actividades que actualmente realiza por mandato de ley y para ello propone modificar los artículos 27 y 28, para establecer la posibilidad de que los particulares, nacionales o extranjeros, participen en diversas áreas de la explotación de hidrocarburos vía mecanismos como contratos de utilidad compartida o de permisos para actividades de refinación y otras de la cadena de valor y eliminar de la lista de actividades estratégicas a la petroquímica. La propuesta de reforma no precisa cómo se pretende regular este mercado, ni a Pemex ni a los posibles nuevos participantes, más allá de señalar que el Estado asignará los permisos o contratos correspondientes a ambos. La omisión es grave. En la vida real, los mercados por sí solos ni son eficientes ni tan competitivos como señala la teoría, menos un mercado como el de los hidrocarburos donde existen jugadores de enorme poder y recursos, menos aún en un país con los niveles de desigualdad como el nuestro, donde la mitad de la población vive en condiciones de pobreza, y pocos, menos de 10 grupos empresariales, aportan cerca del 30% del PIB global y 10% de la población se lleva más de la tercera parte del ingreso nacional. En estas condiciones la intervención pública es indispensable para asegurar que el nuevo mercado se comporte de manera competitiva. 

El Gobierno puede, con las acciones adecuadas, propiciar un funcionamiento competitivo del mercado, la generación de empleos y la construcción de una sociedad menos desigual o, por el contrario, si adopta políticas erróneas, como ha sucedido con demasiada frecuencia, puede contribuir a aumentar la desigualdad, frenar el crecimiento de la economía y de la generación de empleos. Llevamos muchos años con un crecimiento insuficiente del empleo, no podemos equivocarnos ahora. Aprendamos de la historia de las privatizaciones en México, estas nos ofrecen una lección clara: privatizar sin un marco regulatorio efectivo y eficiente lleva a conductas monopólicas privadas que resultan posteriormente más difíciles de controlar. Los casosde las telecomunicaciones y la banca en México deberían alertarnos para no repetir el error.

Es cierto, la iniciativa solo habla de la reformas constitucionales, faltan las leyes secundarias; en tal circunstancia es necesaria una discusión responsable, sin prisa ni pausa, por parte de los legisladores para poder acordar, antes de que estas modificaciones constitucionales sean aprobadas, las características esenciales del nuevo marco regulatorio: precisar el rol que tendrá el Congreso, quien debe definir las leyes que conformen las próximas reglas del juego, las prioridades en la materia, e igualmente debe renunciar a aprobar el presupuesto y las inversiones de Pemex; lo mismo para el Ejecutivo, quien debe, mediante sus distintas áreas, instrumentar las políticas en la materia que se definan. Sin embargo, también es deseable que se regule su participación en la administración de Pemex para evitar conflictos de intereses, como los que actualmente existen, donde hay la posibilidad de ordenar subsidios a determinados grupos, sin pasar por el Congreso. 

El nuevo marco regulatorio debe incluir el fortalecimiento de la calidad y autonomía de los órganos técnicos que apoyen las tareas del ejecutivo y la creación de los nuevos que sean necesarios, como por ejemplo el que habrá de asignar permisos y contratos, cuyas decisiones deberán ser transparentes y ajenas a los intereses partidistas. 

El nuevo marco regulatorio debe corregir un problema que la propuesta presidencial deja subsistente: el grado de discrecionalidad que tiene Hacienda para disponer de la renta petrolera. La iniciativa presidencial ofrece, atinadamente, reducir la carga fiscal de Pemex, sin embargo conserva la posibilidad que el gobierno siga utilizando una parte de dicha renta petrolera para fines fiscales, en adición a la nueva y menor carga fiscal de Pemex que se planteará en la próxima reforma hacendaria, al señalar que los excedentes que habrá de tener la empresa por ese motivo podrán ser incorporados al presupuesto. Esta decisión, de mantenerse, sería un error: se conservaría una debilidad actual de nuestro sistema hacendario. 

Una reforma a favor de México debe no solo limitar la carga fiscal de Pemex, como sucederá según lo anuncia la iniciativa, sino que también debe limitar la discrecionalidad del gobierno, en sus tres niveles y ramas, para usar la renta petrolera por encima de la nueva carga fiscal. Esos excedentes deben ir a un fondo soberano, quizás manejado por el Banco de México, con reglas muy precisas sobre los destinos legítimos a los que pueden ser asignados estos recursos, que deben contemplar exclusivamente conceptos de inversión y reservas: inversión en la seguridad energética del país, en investigación y desarrollo tecnológico de energía; reservas para el futuro o, como lo hizo Noruega, para las pensiones de los mexicanos. Los fines que plantea la iniciativa, gastos en educación e infraestructura de carreteras, son fines que el estado debe financiar con recursos que provengan de la recaudación de impuestos; ya basta de dilapidar los recursos de la renta petrolera. Noruega es buen ejemplo de regulación eficiente de estos recursos, que ha servido de modelo a otros países como Brasil y Colombia.

Una omisión imperdonable de la iniciativa es la ausencia de definición sobre qué pasará con Pemex. La sobrevivencia de Pemex en el nuevo marco de competencia hace imprescindible que la reforma incluya soluciones a los serios problemas que actualmente presenta el organismo, sobre todo la carga de las pensiones, obligación que no ha sido fondeada por muchos años, más por causas imputables al gobierno que a Pemex. Dejar dichos problemas en su estado actual sería condenarla a morir. Pemex debe ser transformada en una empresa pública, autónoma, a semejanza del Banco de México, con órganos de gobierno profesionales que tengan plena autoridad y responsabilidad, con mecanismos corporativos de fiscalización y claras obligaciones para rendir cuentas como empresa listada, con amplia transparencia. Mas en el proceso de convertirla en empresa, los problemas actuales de pensiones y de balance deben ser resueltos, así mismo deben ser eliminados de sus cuentas todos los subsidios que ahora Pemex otorga, ordenados por las secretarías que participan en su consejo, o la propia presidencia.

La oportunidad para hacer una reforma petrolera que realmente sirva a México, que maximice los beneficios que recibe la nación de la explotación de los hidrocarburos, está al alcance. Hacerlo, exige que pensemos un nuevo marco regulatorio que asegure un mercado eficiente, realmente competitivo, que nos propongamos fortalecer Pemex, que se asuma con valor la decisión de limitar el uso de la renta petrolera para fines fiscales, que se actúe con realismo para dar ritmo a la apertura, a la competencia y a la inversión privada, la cual debe ser vista como instrumento, no como el objetivo de la reforma. Actuemos con seriedad y responsabilidad. Pensemos más en México, en la necesidad de construir una economía dinámica que haga posible una sociedad menos desigual. México es un mercado potencialmente enorme, con buenas políticas, adecuadas a los intereses nacionales, la inversión fluirá en abundancia. No se requiere regalar ningún mercado.

Rogelio Montemayor Seguy

Exgobernador de Cohauila y exdirector de Pemex

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