La ruta del recurso público
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Las autoridades hacendarias integran la Cuenta Pública cuidando que contenga información contable, presupuestaria, programática y complementaria
En una reciente nota editorial de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la heterogeneidad de la región y los desafíos de la baja capacidad de crecimiento, se expone una desafortunada realidad que empezamos a vivir, pero que ya se presentaba desde hace tiempo en algunos espacios de la región.
Algunos temas que publica la Revista CEPAL son los siguientes: la débil capacidad de crecimiento en América Latina y el Caribe, el estancamiento crónico del empleo en Argentina, la situación de vulnerabilidad de los pequeños productores agrícolas, la integración en cadenas de valor y sistemas agroalimentarios en Colombia y el empleo en el comercio interregional en la región, todo bajo un enfoque estructuralista. Hay otros hitos, por supuesto; sin embargo, estos son sólo un ejemplo.
Lo anterior nos da la pauta para seguir con la revisión de los fundamentos de la fiscalización del ciclo presupuestario. Esto nos permite comprender que el gasto público no comienza en el pago, sino antes; por ejemplo, en la planeación en función de las necesidades sociales.
Planear mal genera riesgos desde el origen para cualquier administración, ya que sin un trabajo previo –donde no se identifique a la población objetivo, falte claridad en la meta o no se acredite el problema público–, la posterior ejecución carece de justificación sustantiva.
En un texto reciente que presenté en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), expongo que la programación traduce objetivos en acciones, unidades responsables, metas e indicadores. La presupuestación convierte estas decisiones en montos, capítulos, partidas, fuentes de financiamiento y calendarios. La aprobación fija autorizaciones y límites. El ejercicio convierte el presupuesto en operaciones concretas. La evaluación mide avances y la Cuenta Pública presenta la historia institucional de los recursos. Por lo tanto, la fiscalización revisa si esa historia integrada es congruente.
Como ya el lector sabe, una auditoría no revisa sólo papeles aislados; por el contrario, examina cadenas de evidencia. Pregunta si la prioridad pública tuvo programa, si el programa contó con presupuesto, si éste fue suficiente; asimismo, evalúa si el contrato correspondió al objetivo, si el bien o servicio fue recibido correctamente, si el devengo se sustentó y si el pago se registró. El objetivo es constatar si el indicador se reportó con una base verificable y si la Cuenta Pública contó la misma historia económica que el expediente.
Las autoridades hacendarias integran la Cuenta Pública cuidando que contenga información contable, presupuestaria, programática y complementaria. Ese documento es el insumo básico para la fiscalización superior, porque permite pasar del monto autorizado a la cifra ejercida, y de ésta a los resultados reportados.
En este punto conviene subrayar los momentos contables del gasto: el presupuesto aprobado no equivale al gasto procedente; el modificado refleja adecuaciones autorizadas; el comprometido formaliza obligaciones; el devengado reconoce la recepción conforme de bienes y servicios, obras o apoyos; el ejercido se vincula con la documentación presupuestaria de pago; y el pagado muestra la salida efectiva de recursos.
Confundir estos momentos presupuestarios es una fuente frecuente de observaciones; la fiscalización actual exige mirar el desempeño, como lo señala el artículo 134 constitucional, el cual obliga a administrar los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. Esto implica que el gasto público debe acreditar no sólo la legalidad institucional y formal, sino también su vínculo con metas y resultados.
Por lo mismo, el Presupuesto basado en Resultados y los indicadores no son trámites adicionales, sino mecanismos para explicar la utilidad pública del gasto. Un indicador sin fuente, una meta sin memoria de cálculo, un padrón sin depuración o una obra sin evidencia técnica pueden debilitar una operación financieramente pagada.
