¿Es legal la presencia de Rusia en el Consejo de Seguridad?

Por Denys Shtilierman, Project Syndicate

KIEV- “Nosotros, los pueblos de las Naciones Unidas, decididos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra”. Así comienza la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania ya lleva cuatro años, lo que confirma hasta qué punto se ha alejado la ONU de su promesa fundacional.

El problema no es simplemente que la ONU no haya logrado detener una guerra de gran envergadura. Es que el Estado que libra la guerra ejerce su derecho de veto precisamente en el órgano al que la Carta confía la preservación de la paz y la seguridad internacionales. El mes pasado, el Consejo de Seguridad se reunió una vez más para debatir sobre Ucrania y, una vez más, el mundo fue testigo de cómo Rusia ha convertido el puesto permanente de la Unión Soviética, que usurpó en 1991, en una licencia para la impunidad. Si en algún momento el Consejo intenta responder a la agresión rusa, el Kremlin se lo impide.

Este perverso mecanismo suele describirse como un defecto desafortunado, pero inevitable, del sistema. ¿Pero lo es realmente? La ONU nunca ha examinado cómo la República Socialista Federativa Soviética de Rusia (RSFSR) o su sucesora, la Federación Rusa, adquirieron en primer lugar la condición de miembros de la organización y del Consejo de Seguridad. Sin embargo, sin duda este asunto merece un análisis más detallado. ¿En base a qué documentos, exactamente, heredó Rusia el derecho de veto de la Unión Soviética?

La respuesta es sorprendentemente escasa. El artículo 23 de la Carta sigue incluyendo a la «Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas» como miembro permanente del Consejo de Seguridad. La Unión Soviética fue miembro fundador de la ONU en 1945, al igual que Ucrania (República Socialista Soviética de Ucrania) y Bielorrusia (República Socialista Soviética de Bielorrusia). No puede decirse lo mismo de la RSFSR ni de la Federación Rusa.

Ciertamente, el 8 de diciembre de 1991, Bielorrusia, Rusia y Ucrania declararon que la Unión Soviética dejaba de existir “como sujeto de derecho internacional y como realidad geopolítica”; y el 21 de diciembre, en Alma-Ata (hoy Almaty), los miembros de la nueva Comunidad de Estados Independientes, incluida Ucrania, expresaron su apoyo a que la Rusia soviética mantuviera la condición de miembro de la ONU de la URSS, incluido su puesto permanente en el Consejo de Seguridad.

Sin embargo, nunca se adoptaron medidas legales para garantizar este estatus. En su lugar, el 24 de diciembre, el presidente de la RSFSR, Boris Yeltsin, envió al secretario general de la ONU una carta en la que afirmaba que la Federación Rusa “continuaba” con la condición de miembro de la Unión Soviética. Pero es difícil atribuir peso jurídico a esta carta, ya que no existía ningún Estado llamado Federación Rusa cuando Yeltsin la envió.

Además, la Carta de las Naciones Unidas explica claramente cuáles son los requisitos para la adhesión: una solicitud formal, el examen por parte del Consejo de Seguridad, una evaluación del cumplimiento del artículo 2, una recomendación a la Asamblea General, la deliberación y la votación en la Asamblea, la ratificación parlamentaria de la Carta y el depósito del instrumento de ratificación ante la autoridad designada. No hay pruebas de que Rusia haya completado este proceso, ni siquiera de que haya intentado iniciarlo.

La usurpación por parte de Rusia del escaño soviético no tiene ningún precedente comparable en la historia de la ONU. Cuando la antigua Yugoslavia intentó la misma maniobra dudosa en 1992, el Consejo de Seguridad (Resolución 777) rechazó de forma inequívoca su pretensión de ser un Estado sucesor. Sin embargo, en diciembre de 2022, cuando el Parlamento y el Ministerio de Asuntos Exteriores de Ucrania declararon formalmente que la condición de miembro de Rusia en la ONU nunca se había establecido debidamente, la respuesta fue el silencio: una admisión tácita de que nadie podía ofrecer una refutación jurídica creíble.

La respuesta adecuada es obvia. Se debería privar a Rusia del derecho a representar a la Unión Soviética, basándose en que obtuvo su condición de miembro permanente del Consejo de Seguridad de forma ilegítima. Ahora que su usurpación de los derechos de la Unión Soviética le ha permitido librar una guerra de agresión, es crucial incluir en la agenda la cuestión política y jurídica de su pertenencia a la organización para defender la misión fundamental de la ONU y garantizar el castigo por los crímenes contra la humanidad que se han cometido como parte de un ataque contra un Estado miembro de la ONU.

La ONU cuenta con al menos dos precedentes en los que basarse. El primero es el de China. En 1971, la Asamblea General aprobó la Resolución 2758, por la que se reconocía a los representantes de la República Popular China como «los únicos representantes legítimos de China» y se destituía a los representantes de Chiang Kai-shek. La votación fue de 76 a favor, 35 en contra y 17 abstenciones. La República Popular China también asumió el puesto permanente en el Consejo de Seguridad, aunque no se modificó el artículo 23 (que sigue refiriéndose a la “República de China”).

Los casos no son idénticos. En el caso de China, dos gobiernos afirmaban representar a un Estado que seguía existiendo. Pero esta distinción no hace sino reforzar los argumentos a favor de revisar la situación de Rusia. Si decidir quién representaba a un Estado existente requería una votación, ¿por qué la cuestión de quién heredaría el puesto de un Estado desaparecido se resolvió mediante una carta?

El segundo precedente es el de Yugoslavia. En este caso, un Estado se había desintegrado, la mayor de sus partes restantes se autoproclamó Estado sucesor y el Consejo de Seguridad de la ONU se negó rotundamente. Esta respuesta se dio a Belgrado, pero nunca a Moscú, no por razones jurídicas, sino políticas. No había argumentos que la respaldaran y la cuestión, sencillamente, nunca se sometió a debate. Yugoslavia no tenía armas nucleares ni aspiraciones a un escaño permanente.

En este contexto, un tercer instrumento ha adquirido una nueva relevancia desde 2022: la Resolución 377 (V), conocida como «Unidos por la Paz». Aprobada en 1950, aborda situaciones en las que un desacuerdo entre los miembros permanentes impide que el Consejo de Seguridad cumpla con sus responsabilidades. El 27 de febrero de 2022, el Consejo invocó esta disposición para aprobar la Resolución 2623 por 11 votos a favor, uno en contra y tres abstenciones, convocando una sesión especial de emergencia de la Asamblea General. Dado que la decisión era de carácter procedimental, Rusia no pudo vetarla.

Pero este instrumento tiene sus límites. Elude el veto de Rusia sin cuestionar su derecho a ocupar el escaño desde el que lo ejerce. La Asamblea General puede identificar a Rusia como agresora, reafirmar la integridad territorial de Ucrania, condenar la anexión y recomendar mecanismos para exigir responsabilidades. Pero esas decisiones son recomendaciones. Rusia conserva el poder de paralizar el órgano cuyas decisiones son vinculantes, a pesar de que nunca se ha establecido la legalidad de su presencia en dicho órgano.

Por lo tanto, el debate sobre la condición de Rusia debe separarse del debate, aparentemente sin salida, sobre la reforma del Consejo de Seguridad. No es necesario abolir el veto para cuestionar el uso que Rusia hace del mismo. No es necesario reescribir la Carta para preguntarse si Rusia tiene derecho a las competencias que la Carta asigna a la Unión Soviética. Ni siquiera hace falta una resolución aparte. La Asamblea General ya cuenta con un Comité de Credenciales, el mecanismo mediante el cual se rechazaron las credenciales de la delegación sudafricana en 1974.

¿Qué pasará con el Consejo de Seguridad si el puesto queda vacante? Nada. Cuando la Unión Soviética boicoteó el Consejo entre enero y agosto de 1950, este adoptó sus resoluciones sobre Corea. Un puesto vacante no es un veto.

Algunos podrían argumentar que el mero hecho de plantear la cuestión es peligroso. Digan lo que digan de lo que haya hecho Rusia, argumentarán que una potencia nuclear debe permanecer en la ONU y que debe mantenerse abierto un canal de comunicación. Pero revisar la condición de Rusia no pondría fin a la diplomacia ni invalidaría todas las decisiones del Consejo de Seguridad adoptadas con la participación de Rusia. La cuestión es si la diplomacia debe seguir basándose en una ficción jurídica.

La Asamblea General debería hacer lo que no hizo en 1991: examinar formalmente la legalidad de la representación de la antigua Unión Soviética por parte de la Federación Rusa. No es necesario que la respuesta esté predeterminada, pero la cuestión debe plantearse de una vez por todas.

Los Estados miembros pueden examinar la carta de Yeltsin, los documentos de Alma-Ata, la práctica de la sucesión de Estados, la Carta, los precedentes de China y Yugoslavia, y tres décadas de práctica posterior. Rusia puede presentar sus argumentos, los demás pueden presentar los suyos, y la Asamblea General puede votar. Así es como debería funcionar un orden internacional basado en normas. Una placa identificativa no confiere el derecho a un puesto en la mesa. Las normas sí lo hacen. Copyright: Project Syndicate, 2026.

Denys Shtilierman, copropietario y diseñador jefe de Fire Point, es cofundador de #unrussiaUN, el grupo